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Animazione e promozione della partecipazione civica sui più importanti problemi collettivi


01 Marzo 2011 -

A maggio si vota per le comunali

La legge di riferimento è la n.81 del 25 marzo 1993

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Paolo Usai

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Punti trattati
- Elezione diretta del Sindaco
- Il nuovo funzionamento comunale
- La competizione elettorale
- Il meccanismo disgiunto del voto
- La stabilità dell'esecutivo


Noi sinnaesi a maggio voteremo per la scelta del candidato Sindaco e per il rinnovo del consiglio comunale. Voteremo in accordo con quanto prevede la L.81 del 1993 che ha modificato radicalmente il sistema elettorale antecedente. Vediamo in sintesi, per quanto sia possibile, di analizzare il cambiamento e le conseguenze.

Elezione diretta del Sindaco

La riforma che nel 1993 ha introdotto in Italia l’elezione diretta del sindaco ha ormai 18 anni e gode di un generale apprezzamento. Se ne parla come una delle riforme istituzionali più complete e che ha corrisposto meglio alle attese. Il cambiamento prodotto dall’elezione diretta del sindaco si è manifestato anzitutto come inedita interazione fra voto comunale e politica nazionale: aspetto assolutamente evidente soprattutto nella fase di prima attuazione della riforma. Infatti nelle prime elezioni tenute nel 1993 si prospettarono equilibri politico-elettorali nuovi e inattesi al punto da influenzare, secondo alcuni, le trasformazioni in atto nel sistema partitico nazionale. Fra le caratteristiche di quelle tornate elettorali d’esordio spiccano: un vistoso arretramento dei partiti (nelle elezioni del 1993 le liste ufficiali di partito  rappresentarono meno dei 2/5 delle liste presenti) e un rinnovamento senza precedenti dell’identità e del profilo del personale politico locale, soprattutto dei nuovi sindaci e degli assessori da essi prescelti.

Prima della riforma del 1993 il sindaco era un attore politicamente debole. La sua selezione post-elettorale dipendeva dai rapporti fra i partiti di maggioranza e dagli equilibri fra le loro correnti interne. Durante il mandato la sua azione era fortemente condizionata da partiti, assessori e consiglio. Il suo profilo era poco rilevante soprattutto nei comuni maggiori dove la notorietà del sindaco era minore. Le crisi delle giunte si risolvevano per lo più all’interno della maggioranza dopo un riallineamento fra partititi. L’instabilità condannava alla paralisi e alla discontinuità l’azione del governo comunale.

Dopo la  riforma del 1993 questi tratti politici sono mutati a favore di un rafforzamento della funzione del sindaco. I nuovi sindaci esercitano la propria funzione proponendosi più come rappresentanti della propria città e di uno specifico territorio che non come esponenti di un partito. Occorre precisare però, che alcuni degli scenari che si erano prospettati dopo le prime elezioni tenute nel 1993 sono rimutati come ad esempio l’arretramento dei partiti, infatti già nel 1997 si riebbe la presenza dei simboli ufficiali nelle liste. Il ritorno non si limitò ai simboli ed alla presentazione delle liste, ma più di qualche osservatore colse il riemergere di un condizionamento partitico del sindaco nella composizione delle giunte. Lo stesso profilo degli assessori cessò di essere quello atipico della prima stagione della riforma, ovvero dell’esperto extrapartitico fiduciario del sindaco, per tornare ad essere quello più consueto dell’esponente di un partito o di una coalizione.
 In ogni caso non si può parlare di un ritorno al passato perché il vincolo dell’elezione diretta rende impossibile scegliere il sindaco in consiglio comunale dopo l’elezione o sostituirlo senza un nuovo passaggio elettorale. Si tratta di un elemento sufficiente a limitare la possibilità che i partiti controllino la distribuzione delle cariche nelle grandi città come accadeva prima della riforma.

Il nuovo funzionamento

Si può dunque sostenere che la riforma del 1993 e l’introduzione dell’elezione diretta del sindaco hanno modificato il funzionamento dei governi comunali, la competizione elettorale e il comportamento degli elettori.

Per quanto riguarda il funzionamento dei governi comunali, i dati nazionali indicano che i due principali obiettivi della riforma (affidare ai cittadini la scelta della guida dell’esecutivo e conferire stabilità agli esecutivi municipali) sono stati effettivamente raggiunti. L’esperienza degli ultimi 18 anni attesta che i governi locali sono ormai sottratti all’instabilità. Ciò che un tempo costituiva l’eccezione (ovvero un governo che rimanesse in carica per cinque anni) è diventato una regola. L’instabilità politica dei governi comunali, riconducibile essenzialmente a conflitti fra sindaco e consiglio, è limitata a meno del 10% dei casi.

 Inoltre i casi di sindaci privi di una maggioranza politicamente affine in consiglio sono assai pochi (meno del 2% dei casi sul totale dei comuni con oltre 15000 abitanti), il che dimostra che il timore circa le possibili conseguenze negative di alcuni aspetti della legge elettorale del 1993 fossero eccessivi.

La Competizione elettorale

 Per quanto riguarda la competizione elettorale un importante campo di osservazione è il mutato ruolo dei partiti politici. Va detto subito che l’introduzione dell’elezione diretta del sindaco non ha concretizzato l’auspicata riduzione della frammentazione partitica. Infatti la semplificazione del formato partitico rientrava fra gli obiettivi dei riformatori ma la struttura di incentivi definita dalla legge elettorale adottata nei comuni con oltre 15000 abitanti (ad esempio la possibilità di ricombinare le alleanze fra un turno e l’altro oppure l’assenza di soglie di esclusione) va nella direzione opposta. Quello che si è verificato è una divaricazione dell’offerta elettorale: alla diminuzione del numero dei candidati alla carica di sindaco corrispondeva la crescita del numero di liste di candidati al consiglio comunale.
Se il numero dei partiti non si è ridotto, sicuramente, il suo ruolo è cambiato. Le nuove regole di voto hanno reso più stretto il legame fra proposta dei partiti e scelte degli elettori. L’elezione diretta del sindaco ha inoltre ridimensionato la centralità dei partiti e li ha obbligati a bilanciare e rendere compatibile la loro azione con quella del nuovo attore collocato al centro della scena ovvero il sindaco. Occorre segnalare però, che se in un primo momento i partiti avevano perso il ruolo di reclutamento a vantaggio dei candidati della società civile,  provenienti dal mondo dell’impresa o dell’università, ora hanno recuperato il potere di scelta del candidato.

Il meccanismo disgiunto del voto
 
Nei comuni con oltre 15000 abitanti il sindaco viene eletto a maggioranza assoluta dei voti validi, al primo turno, oppure in un turno di ballottaggio a cui partecipano i due candidati meglio piazzati. A uno stesso candidato possono collegarsi più liste, le quali nell’arena consigliare rimangono fra loro in competizione. L’attribuzione dei seggi in consiglio avviene su base proporzionale (divisore D’Hondt) e prevede l’assegnazione di un premio di maggioranza (pari al 60% dei seggi) alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato sindaco vincente. In alcune circostanze l’elezione del sindaco non determina la composizione del consiglio, il premio di maggioranza non scatta e il sindaco può ritrovarsi in minoranza nel consiglio: il sindaco viene eletto al primo turno, ma la lista o il gruppo di liste ad esso collegate si ferma al di sotto del 50 % dei voti validi (passata al 40 % nel 1999), il sindaco viene eletto al turno di ballottaggio ma la lista o il gruppo di liste collegate al suo rivale supera al primo turno il 50 % dei voti validi.
Questa situazione si può verificare perché la scelta per il sindaco e la scelta per il consiglio sono fra loro indipendenti e l’elettore può quindi votare: soltanto per un candidato sindaco (voto personalizzato); per il sindaco e per un candidato al consiglio in una delle liste a lui collegate; soltanto per un candidato al consiglio, voto che verrà anche conteggiato a favore del candidato sindaco collegato alla lista prescelta; per un candidato sindaco e per un candidato in una lista a lui non collegata (voto diviso).
 
La possibilità di espressione del voto personalizzato (voto al solo sindaco) e del voto diviso (voto al candidato sindaco e per una lista a lui non collegata) costituisce un primo rilevante aspetto innovativo relativo al comportamento degli elettori. La personalizzazione del voto permette di valutare l’indice di attrazione utilizzato per misurare il rendimento personale del candidato. Tale indice acquista particolare rilevanza nel caso di sindaci uscenti che si candidano per un secondo mandato.

 Il dato registra il vantaggio competitivo alla carica. Quando il sindaco uscente ha governato in modo sufficientemente apprezzato e riesce a conservare l’appoggio delle forze politiche che cinque anni prima l’avevano portato al successo, la sua riconferma è a portata di mano. Un altro aspetto non meno importante è che all’affermazione della personalizzazione del voto ha corrisposto l’erosione della partecipazione, infatti la riforma non ha invertito la tendenza al declino della partecipazione elettorale che si registra ormai da anni.

La stabilità dell'esecutivo

In conclusione, la riforma contenuta nella legge 81/1993 dopo 18 anni ha, senza ombra di dubbio, risposto perfettamente alle attese per quanto concerne la capacità di assicurare stabilità politica agli esecutivi municipali e la capacità di rivitalizzare il circuito rappresentativo elettorale attribuendo al voto degli elettori maggiore autonomia e responsabilizzazione al vertice dell’esecutivo. L’obiettivo però, non è stato raggiunto nella riduzione generale della frammentazione partitica (intesa come numero di candidati e liste), anzi l’offerta elettorale, oltre a riproporre un nutrito numero di simboli partitici vecchi e nuovi, si è arricchita di liste civiche.









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